SANZIONI IVASS: COME FUNZIONA IL NUOVO SISTEMA PER GLI INTERMEDIARI

Pregi del “Regolamento Sanzioni” dell’IVASS e sovraccarico della regolazione dell’attività assicurativa*

Inizio dal tema della complicazione delle regole perché condiziona sia l’attività degli operatori sia la vigilanza dell’IVASS. Non c’è dubbio che nel settore assicurativo, come in tanti altri, per il timore delle truffe, della malavita ecc., in Italia abbiamo sempre voluto essere più rigidi. Questo vale in materia ambientale, vale per i contratti pubblici e vale anche in questo caso. In Italia facciamo il gold plating: ci mettiamo sempre il sovraccarico regolatorio per mostrare quanto siamo più rigorosi e diligenti.

Questo vale anche nel settore finanziario, con una differenza, però: il settore bancario è oggi più uniformato, visto che la supervisione bancaria spetta alla BCE; negli altri settori resta l’eccesso di complicazione, il sovraccarico di regole. Per quanto riguarda le assicurazioni ciò è in contraddizione con due fattori positivi: il procedimento sanzionatorio rinnovato ed il fatto che, a differenza degli altri settori finanziari (bancario e degli intermediari finanziari), il giudice delle sanzioni è il giudice amministrativo e non il giudice ordinario.

Su questo tornerò più avanti.

Le regole sono troppe e complicate, perché i regolatori sono sempre tentati di “mettere le mutande alle statue” e di stabilire di che colore dovranno essere le mutande. C’è rimedio a questo? Il rimedio è quello della collaborazione preventiva.

È vero che, una volta pronti gli schemi dei regolamenti, le autorità di vigilanza finanziarie (quindi Consob, Banca d’Italia e IVASS) aprono le consultazioni, come previsto dalla legge sulla tutela del risparmio, ma vi posso assicurare che questo meccanismo non è molto efficace. Il problema è di chi valuta le osservazioni inviate. Una quindicina di anni fa, uno dei nostri maestri del diritto bancario presentò, su uno schema di regolamento, un’osservazione più che ficcante. Fu completamente ignorato, perché se lo avessero preso in considerazione, l’asse di quel regolamento avrebbe dovuto essere cambiato.

Allora si può fare di più? Certamente non ci si può limitare alle consultazioni su un testo già predefinito, si dovrebbe invece avere la sensibilità di costruire dal basso il regolamento. E questo servirebbe anche a bilanciare la tendenza della cultura amministrativa italiana a iper-regolare, iper-specificare. Questo ragionamento vale per tutti i settori, non solo per l’assicurativo, pensate a che cosa succede con le regole in campo edilizio, in campo paesaggistico e potrei fare altre decine di esempi.

Si può quindi chiedere e si può ottenere che si facciano dei tavoli di consultazione sulla semplificazione. Ce lo impone l’UE ed il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza): ci danno i soldi per fare la semplificazione. Per il settore assicurativo si può fare il tavolo delle semplificazioni per “scoprire” ed eliminare tutte le superfetazioni, le aggiunte inutili ed anche per far capire che si deve differenziare e non si possono avere regole uniformi per la piccola impresa con pochi dipendenti e per le Generali, perché l’onere regolatorio per le piccole strutture è insopportabile (ad esempio per gli agenti assicurativi).

Parlo per esperienza personale, essendo stato un po’ di anni fa presidente di una bancarella, cioè di una piccola banca. Si passava veramente il 60% del tempo a fare tutti i regolamentini (il processo del credito, l’antiriciclaggio ecc.).

Questo è quindi il primo punto fondamentale: semplificare, da una parte, e, dall’altra, riempire i vuoti. L’impressione è che vi sia una sorta di vessazione degli autonomi. Sono meno vessate le grandi organizzazioni, come si nota quando ti vendono una polizza in un ufficio postale.

Va pertanto affermato il principio di differenziazione degli oneri secondo le dimensioni dell’organizzazione e nel rispetto del principio di proporzionalità. Quindi, in sintesi, tre parole d’ordine: semplificazione, graduazione degli oneri secondo il livello della struttura e par condicio, nel senso che si vigili con molta solerzia anche su ciò che succede nel “ventre” di queste grandi organizzazioni.

Veniamo ai temi del Laboratorio di oggi. L’originale analisi sulle sanzioni dell’IVASS condotta dall’Avv. Andrea Dalla Villa, responsabile sinistri di CGPA Europe, ha dato spunti di riflessione importanti. Mi chiedo, per esempio, come si spiegano l’incremento delle sanzioni disciplinari e la contemporanea riduzione delle sanzioni pecuniarie.

Il Dott. Blandino, Capo divisione sanzioni dell’IVASS, ha illustrato il procedimento sanzionatorio dell’Autorità di vigilanza che – bisogna riconoscerlo – è il più moderno e il più garantista tra tutti e tre i procedimenti delle autorità di vigilanza finanziaria (ma si applica solo ad una parte della materia). Nel procedimento sanzionatorio IVASS sono garantiti il giusto procedimento, la partecipazione paritaria dell’incolpando e del sanzionando. Così non è nei procedimenti di Banca d’Italia e Consob.

In concreto, è un procedimento non rigido ma flessibile; il criterio della rilevanza dell’illecito è un giunto di trasmissione tra il fatto ed il diritto, che rende elastico il comportamento dell’Autorità. Si dirà: sì, ma lo rende elastico a discrezione dell’Autorità. Non è propriamente così: l’Autorità si è imposta dei parametri. La rilevanza si giudica rispetto a questi criteri, quindi un “ancoraggio” della valutazione di rilevanza c’è. La rilevanza dell’infrazione, della disfunzione è riferita certo al comportamento del singolo, ma anche al corretto assetto del mercato.

Com’è noto è stata introdotta, per quel che riguarda l’autorità garante della concorrenza e del mercato, la possibilità per chi è “indagato” di assumere degli impegni a cessare e porre rimedio al comportamento illecito. Assumendo impegni cogenti si può ottenere la sospensione del procedimento salvo il fatto che, se si sgarra, scattano le sanzioni. Non mi sembra che nel regolamento IVASS ci sia il termine impegni, ma non c’è dubbio che si valorizzi l’autocorrezione, sia in corso d’ispezione sia a seguito del procedimento. Per cui, il procedimento può rimanere anche aperto. Siamo in un meccanismo più o meno analogo a quello degli impegni.

Questo porta al fatto che sono valorizzati sia il principio del ravvedimento operoso sia il principio di prevenzione. La prevenzione ha sempre un doppio valore: individuale (preveniamo che l’agente commetta altri illeciti) e, soprattutto, sistemico, perché le decisioni dell’IVASS sono tutte pubblicate e quindi c’è anche la motivazione. Anche i provvedimenti di archiviazione sono motivati: l’Autorità ferma la sua potestà sanzionatoria, quantomeno la sospende, pronta però alla prima occasione, al primo mistery shopping che viene inviato per verificare se il soggetto si è effettivamente adeguato, a sanzionare duramente.

Anche per questo istituto sperimentale si dovrà calibrare l’effetto degli accertamenti: se fosse immediato, se ne conseguisse immediatamente una sanzione, sarebbe un orientamento un po’ troppo giustizialista. Se, invece, è un meccanismo che pone l’agente, l’intermediario di fronte alle sue responsabilità, questo induce a “rimettersi in riga”.

Infine, alcune notazioni.

Il procedimento salvaguarda il principio di terzietà attraverso il collegio di garanzia composto da esterni, che non è, invece, previsto nei procedimenti delle altre due autorità di vigilanza sui mercati finanziari. Questo per evitare che chi fa l’istruttoria, chi fa la requisitoria (con la relativa proposta di sanzioni) e chi giudica faccia parte dello stesso organismo, con lo stesso presidente.

Il procedimento delle sanzioni IVASS garantisce la terzietà e la possibilità di contraddittorio fino alla fine. Quella per il giusto procedimento è una battaglia di civiltà.

Per quel che riguarda il giudice delle sanzioni, gli intermediari assicurativi sono, in fondo, in una condizione migliore rispetto a quella degli intermediari bancari e finanziari perché le sanzioni IVASS sono assoggettate al giudizio dei Tribunali Amministrativi e del Consiglio di Stato.

I giudici amministrativi sono da sempre i giudici dell’esercizio del potere amministrativo ed il potere sanzionatorio è potere amministrativo. I giudici amministrativi sono quindi abituati a verificare se il percorso logico che ha portato alla decisione sanzionatoria è stato corretto, se non sono stati omessi dati fondamentali, se la valutazione è stata proporzionata e ragionevole. Questo senza entrare nel merito della decisione sanzionatoria, che si fonda su valutazioni tecniche.

Viceversa, innanzi al giudice ordinario, alle Corti d’Appello per la Consob o alla Corte d’Appello di Roma per le sanzioni di Banca d’Italia e poi alla Cassazione, non rileva se il procedimento è stato corretto e completo, se sono stati acquisiti tutti gli atti, se è stato effettivamente sentito il sanzionando, se si è tenuto conto delle sue posizioni. Quello che conta è valutare se la sanzione era “giusta” o no e, quindi, se il comportamento del sanzionato meritava di essere punito. Tutto quello che c’è “di mezzo” non ha alcuna rilevanza.

Sotto questo profilo gli intermediari assicurativi sono in una situazione più favorevole, considerando il procedimento sanzionatorio, la sua elasticità e il fatto che la sanzione è impugnabile innanzi ad un giudice che non può entrare nel merito tecnico (né saprebbe valutare se si sono rispettati i parametri patrimoniali ecc.) ma valuta accuratamente se il percorso decisionale è stato corretto, se la decisione è proporzionata, se è motivata in maniera non contraddittoria. Tutto questo i giudici ordinari non lo fanno.

Il procedimento IVASS dev’essere valutato positivamente. Bisogna impegnarsi per la semplificazione delle regole. Se una norma europea è composta di tre pagine, devono rimanere tali anche nella regolamentazione italiana viceversa la nostra cultura amministrativa ci porta a dire: specifichiamo, mettiamoci una cosa di più, così nessuno ci potrà accusare di essere stati lassisti, noi siamo rigorosi. Siamo rigorosi, ma ai danni dello sviluppo del mercato assicurativo.

* Relazione di sintesi del “Laboratorio degli Intermediari” organizzato dal CESIA (Centro Studi Intermediazione Assicurativa) a Roma il 22 giugno 2021